以法治力量推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化

作者：阿依古麗(中央民族大學(xué)法學(xué)院副教授)

習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上強(qiáng)調(diào)：“今后5年是美麗中國建設(shè)的重要時期，要深入貫徹新時代中國特色社會主義生態(tài)文明思想，堅持以人民為中心，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，把建設(shè)美麗中國擺在強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興的突出位置，推動城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善、美麗中國建設(shè)取得顯著成效，以高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境支撐高質(zhì)量發(fā)展，加快推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。”這一重要論述，為進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供了方向指引和根本遵循。生態(tài)文明建設(shè)是一個涉及多維度、多層次、多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，需要“統(tǒng)籌各領(lǐng)域資源，匯聚各方面力量，打好法治、市場、科技、政策‘組合拳’”。具體到法治層面，就要始終堅持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保持常態(tài)化外部壓力，不斷推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系

生態(tài)法治是生態(tài)文明的法治形態(tài)，是生態(tài)文明與法治文明的有機(jī)融合。立法層面的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范，必須在生態(tài)法治基本理念的指引下形成和諧一致的生態(tài)法秩序。黨的十八大以來，黨中央對生態(tài)環(huán)境立法的全面領(lǐng)導(dǎo)作用越來越突出。習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想為我國生態(tài)文明建設(shè)提供了理論指導(dǎo)和行動指南。

2018年通過的《中華人民共和國憲法修正案》，將生態(tài)文明寫入國家根本法，憲法的有關(guān)規(guī)定是構(gòu)建整個生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系的憲法依據(jù)，是推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的憲法遵循，構(gòu)成了推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)實踐、保障人民群眾環(huán)境權(quán)益的憲法基礎(chǔ)。隨著我國生態(tài)環(huán)境立法的數(shù)量逐步增多，立法形式更為多樣、結(jié)構(gòu)更為嚴(yán)密、層次更為合理。環(huán)境保護(hù)法將“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展”作為立法目的的重要內(nèi)容，并確立了生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、按日連續(xù)處罰、查封、扣押等制度。此外，還制定了長江保護(hù)法、濕地保護(hù)法、噪聲污染防治法等法律，修改大氣污染防治法、水污染防治法等法律。2020年通過的長江保護(hù)法是首部全國性流域立法，超越了條塊分割、部門分割、多頭管理的管理體制，為整個長江流域的環(huán)境保護(hù)、綠色發(fā)展以及生態(tài)安全等提供了整體性法律保障。傳統(tǒng)部門法中也不斷融入生態(tài)文明建設(shè)的要求，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系涵蓋的領(lǐng)域更加廣泛。

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的地方性立法也不斷完善，為國家層面的生態(tài)文明法治建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗。由地方立法主體就區(qū)域之間的共性問題進(jìn)行綜合性統(tǒng)籌設(shè)計的區(qū)域協(xié)同立法也逐漸增多，成為地方立法的重要發(fā)展趨勢，如四川和云南等地均出臺了赤水河流域保護(hù)條例等。多維度保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律法規(guī)體系不斷完善，為促進(jìn)人與自然和諧共生提供了法律制度保障。

強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境法治保障

在完善制度的基礎(chǔ)上，讓制度成為剛性約束和不可觸碰的高壓線，才能把生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

“十四五”規(guī)劃提出，到2035年“生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國建設(shè)目標(biāo)基本實現(xiàn)”，“十四五”時期“生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新進(jìn)步”，并對“推動綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”作出整體部署。這些重要部署，需要以法治思維和法治方法加以推進(jìn)。

堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿生態(tài)環(huán)境建設(shè)法治運行全過程。我們黨歷來高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，把節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境確立為基本國策，把可持續(xù)發(fā)展確立為國家戰(zhàn)略。要持續(xù)深入開展中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督查，壓實地方黨委和政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，在生態(tài)文明法治進(jìn)程中不斷提高黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。

堅持依法行政，不斷提升生態(tài)環(huán)境執(zhí)法能力和水平。重點是解決執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、違法成本過低、處罰力度不足以及不作為、亂作為等突出問題。黨的十八大以來，生態(tài)文明體制改革不斷深化，完善環(huán)境監(jiān)管體制的步伐不斷加快，有必要進(jìn)一步明確執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法程序，細(xì)化執(zhí)法流程，加強(qiáng)調(diào)查取證、許可審批等生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法過程的規(guī)范化建設(shè)。同時，要堅決依法糾正行政權(quán)力的不當(dāng)行使，加強(qiáng)對行政權(quán)力的制約，完善執(zhí)法程序、執(zhí)法效能等配套制度。全面落實生態(tài)環(huán)境執(zhí)法責(zé)任制，繼續(xù)推進(jìn)省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，實施“雙隨機(jī)、一公開”環(huán)境監(jiān)管模式。落實各級領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境責(zé)任，健全制約監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)部審計監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法隊伍的水平與能力，提升執(zhí)法質(zhì)量。

堅持公正司法，保障生態(tài)環(huán)境法律公正高效實施。認(rèn)真落實“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的要求，繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境司法專門化、完善綠色司法理念。根據(jù)刑法修改情況，針對司法實踐中的新問題，要依法懲治環(huán)境污染犯罪，為全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)提供有力司法保障。建立生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的信息共享、案情通報、案件移送制度，建立行訴對接、行檢協(xié)調(diào)、法檢協(xié)同機(jī)制。加大對破壞生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為的打擊力度，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟工作，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

堅持全民守法，夯實保障生態(tài)環(huán)境法治落實的社會基礎(chǔ)。通過法治的引導(dǎo)和教育功能，將生態(tài)文明理念融入人們的觀念與行為之中，特別是要加強(qiáng)青少年法治教育，不斷提升全體公民法治意識和法治素養(yǎng)。大力弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)生態(tài)文化與生態(tài)智慧，引導(dǎo)社會公眾樹立低碳、環(huán)保的生活態(tài)度與綠色消費觀念，促進(jìn)形成人與自然和諧共生的生態(tài)文化與社會風(fēng)尚。

凝聚生態(tài)環(huán)境保護(hù)合力

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項系統(tǒng)工程，必須深化多方協(xié)同，全社會共同參與，綜合運用法治、科技、宣傳等多種手段，打好污染防治攻堅戰(zhàn)，凝聚生態(tài)環(huán)境保護(hù)合力。要落實《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)，形成“大監(jiān)督格局”。健全監(jiān)督主體權(quán)責(zé)一致、監(jiān)督事項有機(jī)銜接、監(jiān)督結(jié)果有效運用的監(jiān)督體制，完善國家監(jiān)督體系。

從嚴(yán)監(jiān)督、從實監(jiān)督，體現(xiàn)出對生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度重視，體現(xiàn)出對一切破壞生態(tài)環(huán)境行為“零容忍”的鮮明態(tài)度。具體而言，加強(qiáng)人大監(jiān)督，保障憲法和生態(tài)環(huán)境法律得到正確實施。加強(qiáng)行政監(jiān)督，推進(jìn)行政復(fù)議工作，保障環(huán)境行政權(quán)力規(guī)范行使。建立常態(tài)化生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)督制度、完善環(huán)境資源審計監(jiān)督、完善環(huán)境問責(zé)機(jī)制，確保行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格實施生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)。加強(qiáng)司法監(jiān)督，完善行政訴訟制度，及時糾正生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中存在的執(zhí)法不嚴(yán)與司法不公問題。加強(qiáng)監(jiān)察監(jiān)督，實現(xiàn)國家環(huán)境監(jiān)察全覆蓋，樹立風(fēng)險防范意識，注重事前監(jiān)察，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險隱患，保障生態(tài)安全。

完善社會監(jiān)督，促進(jìn)社會監(jiān)督的廣泛、多層、有序化發(fā)展。充分發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)和協(xié)商民主的主渠道作用，加大生態(tài)文明建設(shè)專題協(xié)商和民主監(jiān)督力度，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化。完善輿論監(jiān)督制度，健全輿情研判與引導(dǎo)機(jī)制，暢通公眾參與渠道，充分保障人民群眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。鼓勵社會組織和志愿者積極參與社會監(jiān)督，增強(qiáng)全民生態(tài)環(huán)境保護(hù)的思想自覺和行動自覺，推動我國生態(tài)文明建設(shè)不斷取得新成效。