國(guó)家支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并不意味著要在農(nóng)村實(shí)行大規(guī)模非農(nóng)用地?cái)U(kuò)張，大量增加新增建設(shè)用地指標(biāo)。政策的目的是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，滿足富民鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求，而不是把城市的產(chǎn)業(yè)用地政策簡(jiǎn)單移植到農(nóng)村，不是讓所有產(chǎn)業(yè)一股腦地去農(nóng)村爭(zhēng)地搞建設(shè)。
剛剛通過(guò)的“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，完善農(nóng)村用地保障機(jī)制，保障設(shè)施農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展合理用地需求。此前發(fā)布的2021年中央一號(hào)文件明確，完善盤(pán)活農(nóng)村存量建設(shè)用地政策，實(shí)行負(fù)面清單管理，優(yōu)先保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)用地�？梢哉f(shuō)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地正迎來(lái)新一輪政策機(jī)遇。
總體看，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地既有農(nóng)業(yè)用地，也有非農(nóng)建設(shè)用地，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地難主要是非農(nóng)用地獲得難。除了傳統(tǒng)的種植養(yǎng)殖以外，很多鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)以及配套服務(wù)設(shè)施均屬于非農(nóng)建設(shè)用地范疇。過(guò)去很多地方奉行工業(yè)和城市優(yōu)先，在城市建設(shè)用地指標(biāo)緊缺的情況下，鄉(xiāng)村普遍很難獲得建設(shè)用地指標(biāo)。新增建設(shè)用地指標(biāo)在優(yōu)先滿足城鎮(zhèn)商住、工業(yè)用地以及基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)用地后，能夠用于農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指標(biāo)已所剩無(wú)幾。
針對(duì)這一難題，各地也想了很多辦法，但并不盡如人意。不少地方通過(guò)整治“空心房”和宅基地，騰出了一些建設(shè)用地指標(biāo)，但多用于城鎮(zhèn)建設(shè)，而少用于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。即便一些地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃中為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)預(yù)留了少量用地指標(biāo)，但由于缺少細(xì)化的村級(jí)規(guī)劃，也難以發(fā)揮實(shí)效。隨著農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，原有的用地類型與土地供給方式已不能適應(yīng)實(shí)際需要。支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，需要給予一定的建設(shè)用地保障，這已成為業(yè)內(nèi)共識(shí)。
“地得其任則功成，地不得其任則勞而無(wú)功。”完善農(nóng)村用地保障機(jī)制，既要堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合，又要體現(xiàn)城鄉(xiāng)有別，以縣域?yàn)閱卧y(tǒng)籌考慮，針對(duì)不同類型和特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)提供不同的空間載體和用地途徑。眼下的情況是，一方面農(nóng)村集體建設(shè)用地存在粗放利用、閑置浪費(fèi)現(xiàn)象，另一方面是富民鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地難保障。因此，在具體方式上，首先是優(yōu)化存量，要靠?jī)?nèi)部挖潛、節(jié)約集約，拓展集體建設(shè)用地使用方式、盤(pán)活存量建設(shè)用地資源；其次，需要給一些新增建設(shè)用地指標(biāo)，保障必要的、急需的產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目及時(shí)落地，做好必要的增量。
一個(gè)典型例子是鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)狀供地模式。目前，浙江、四川等地正在開(kāi)展鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目點(diǎn)狀供地模式，有效解決鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目用地分散、單幅用地?cái)?shù)量不多等問(wèn)題，改變傳統(tǒng)整片供地方式，節(jié)省了用地主體的前期資金投入。在試點(diǎn)地區(qū)，保護(hù)優(yōu)先、集約用地已在鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)中形成共識(shí)。這些地方明確，要以盤(pán)活存量用地或優(yōu)化存量用地為主導(dǎo)，最大限度地利用閑置鄉(xiāng)村土地；項(xiàng)目建設(shè)要生態(tài)化，建設(shè)規(guī)模要減量化，避免用城市化的手法來(lái)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游；基礎(chǔ)設(shè)施要能夠與民用設(shè)施共享，總體上減少土地開(kāi)發(fā)量。
要強(qiáng)調(diào)的是，國(guó)家支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并不意味著要在農(nóng)村實(shí)行大規(guī)模非農(nóng)用地?cái)U(kuò)張，大量增加新增建設(shè)用地指標(biāo)。農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，必須堅(jiān)持糧食安全、生態(tài)安全、規(guī)范用地的原則，確保其在不占用永久基本農(nóng)田、不突破建設(shè)用地規(guī)模、不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下開(kāi)展。比如，放寬設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，并不是允許以設(shè)施農(nóng)業(yè)為名在耕地上搞非農(nóng)建設(shè)。又如，為防止有的地方借機(jī)到農(nóng)村圈地搞房地產(chǎn)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地政策不適用于房地產(chǎn)業(yè)�？傊�，政策的目的是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，滿足富民鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求，而不是把城市的產(chǎn)業(yè)用地政策簡(jiǎn)單移植到農(nóng)村，不是讓所有產(chǎn)業(yè)一股腦地去農(nóng)村爭(zhēng)地搞建設(shè)。
